Введение

Как работается? Кто вам мешает работать?

Традиционные вопросы руководителя советского ядерного проекта Л. П. Берии к исполнителям оборонных заказов

 

В настоящее время в России быстро растет государственный оборонный заказ (ГОЗ). Если в 2010 г. его величина составляла 450 млрд руб., в 2011 г. – 750 млрд руб., то в 2015 г. объем заказа составил 1,8 трлн руб., а 2016 г. соответствующие затраты должны превысить 2 трлн руб. Другими словами, с 2010 по 2015 гг. объем гособоронзаказа России вырос в 3,6 раза в номинальных и в 2,4 раза в постоянных ценах.

Военные бюджеты ведущих стран мира за 2014 г., $ млрд по обменному курсу

(По данным SIPRI)

Военные расходы России, $ млрд по обменному курсу

(По данным SIPRI)

 

Время показало своевременность и дальновидность курса российского руководства на форсированную модернизацию оборонно-промышленного комплекса (ОПК) страны. Развитие ситуации на Украине, в Турции, в Сирии, жесткие действия НАТО и США в отношении России, рост террористической угрозы, война санкций требуют энергичного развития силового потенциала Отечества.

Не менее важно эффективное использование всех финансовых ресурсов, направленных в оборонный сектор, а также инновационной и технологической политики в этой сфере. В самом деле, в 2014 г. военный бюджет России составлял $84,5 млрд против $216 млрд у Китая, $610 млрд у США и $950 млрд у НАТО в целом (см. ). Эти цифры показывают, что у нашей страны нет экономических возможностей копировать весь спектр военных технологий и арсеналов стран-лидеров. Эффективный ответ России на угрозы национальной безопасности с необходимостью должен быть асимметричным. Несмотря на постоянный рост российского оборонного бюджета (см. ), следует иметь в виду, что доля ВВП России в мировом составляет не более 3%, а ее доля на рынке высоких технологий – не более 0,3%. Поэтому экономические возможности нашей страны ограничены, из чего следует необходимость очень точного и эффективного управления имеющимися ресурсами.

Усилия, вложенные в развитие ОПК России, дали наглядные значимые результаты. Уже в 2014 г. существенно улучшилось качество выполнения оборонного заказа. По утверждению заместителя министра обороны Ю. Борисова, в 2014 г. механизм выполнения ГОЗ был отлажен, что позволило выполнить ГОЗ-2014 на 95%, а ГОЗ-2015 на 98% [1], что гораздо выше, чем в предыдущие годы. Из них в 2014 г. 61,6% пришлось на закупки новой техники и вооружений, 19,9% – на ремонт и сервисное обслуживание имеющегося оружия и 18,5% – на научные исследования и опытно-конструкторские разработки (НИОКР) [2]. Сложившееся с 2011 г. схема авансирования предусматривал авансирование в размере 80% от суммы контакта, что было, к примеру, весьма удобно для предприятий электронной промышленности.

НИОКР связаны с оружием завтрашнего дня, и требуют совершенно других инструментов, нежели те, которые нужны для производства уже разработанного и апробированного оружия. Здесь очень важно создавать вооружения, соответствующие будущему, а не прошлому или позапрошлому технологическому укладу, что требует привлечения фундаментальной науки, стратегического прогноза, активного развития сектора прикладных исследований и, конечно, современной военной науки. Большие систематические усилия здесь должны постоянно вкладываться, чтобы не перепутать военно-техническое будущее с прошлым. Сложность состоит в том, что о правильности принятых решений в годы мира можно будет судить через 10‑15 лет или в годы войны, которая как бы «ускоряет технологическое время». Тогда сделанные ошибки приходится исправлять в чрезвычайном режиме. Этот отдельный круг проблем, где, на наш взгляд, не всё благополучно, требует отдельного рассмотрения [3,4].

Тем не менее сейчас, во время ведения боевых действий военно-космическими силами (ВКС) России в Сирии, перевооружение российской армии, закупки новой военной техники и вооружений приобретают особое значение.

Одним из самых эффективных инструментов модернизации и совершенствования оборонного комплекса являются организационные инновации. Именно они позволяют приводить в соответствие с новыми задачами и социально-экономическими и техническими возможностями структуру ОПК и механизмы его взаимодействия с экономикой в целом. Будущие победы всё чаще закладываются на системном уровне и оказываются связаны с новыми организационными механизмами, использованными той или другой страной.

Острое соперничество в этой сфере заставляет переосмысливать наиболее удачные решения в данной области, извлекать уроки и совершенствовать собственную структуру ОПК и механизмы взаимодействия государственных структур, предприятий, экономических агентов, участвующих в выполнении оборонного заказа [5,6].

Чтобы повысить эффективность выполнения оборонного заказа, Правительство РФ также решило реализовать организационные инновации. Для этого Федеральный закон от 29.12.2012 №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» скорректирован Федеральным законом от 29.06.2015 №159-ФЗ [7,8].

Слабостью многих законодательных инициатив является недостаточность анализа предлагаемых законов по существу (или отсутствие такового). Прежде всего, не оцениваются риски, которые связаны с выполнением (или невыполнением) нового закона.

Другой путь (например, используемый в Китае) состоит в том, чтобы апробировать предлагаемые организационные инновации в меньшем масштабе (например, в конкретном регионе или отдельной отрасли) и в случае успеха переходить к большим масштабам, исправив допущенные и проявившиеся ошибки. Обычно в России это тоже не делается.

Традиционный «метод проб и ошибок» чреват большими издержками разного сорта. Поэтому представляется разумным оценить результаты действия принимаемых законов на основе математического моделирования. Далее мы построим математическую модель, отражающую взаимодействие объектов, участвующих в выполнении гособоронзаказа, и представим некоторые результаты ее анализа.

Таким образом, механизм выполнения ГОЗ должен обеспечивать эффективное использование выделенных средств, исключить их нецелевое использование, а также наладить обратную связь между производителями оружия и военными, учеными, экспертами, представляющими, какое вооружение и в каком разумном объеме следует производить для решения задач, поставленных руководством РФ. В настоящей работе мы проанализируем, в какой мере, организационные инновации, реализуемые Правительством РФ, позволяют достичь этих целей.

Для определения направления развития вооружений, необходим экономический, технологический, военно-стратегический прогноз, по крайней мере, на 30 лет вперед (примерно 10 лет уходят на создание нового оружия и не менее 20 оно должно стоять на вооружении, создавая угрозу перспективным системам возможного противника, которые у него появятся к тому времени). До того как у Российской академии наук в 2013 г. отобрали научные институты, передав их в ФАНО, с этим могла успешно справиться Академия, если бы это было поставлено как приоритетная задача и выделан необходимые средства [3,4].

В последние 20 лет подробно обсуждался вопрос, может ли кухарка управлять государством и должна ли она это делать. В конце концов, общество склонилось к мнению, что, наверно, может, но лучше, если это будут делать более подготовленные и опытные люди. Но тогда возникает естественный вопрос, стоит ли доверять контроль и в значительной степени управление оборонзаказом финансистам, даже если они представляют уполномоченные коммерческие банки. Тот же вопрос относится и к хозяйственникам из ФАНО, которые поначалу должны были присматривать за имуществом Академии, получили под свое начало 1007 институтов трех разных академий и тут же начали руководить ими и «сокращать число хозяйствующих субъектов».

Сущность нового механизма выполнения оборонного заказа

Надо уметь найти в каждый особый момент то особое звено цепи, за которое надо всеми силами ухватиться, чтобы удержать всю цепь и подготовить прочно переход к следующему звену…

В.И. Ленин, «Очередные задачи советской власти»

 

В чрезвычайной ситуации естественным представляется обеспечить большую наблюдаемость систем, что непосредственно связано с повышением эффективности учета и контроля производственной деятельности. Другое очевидное направление – усиление роли административных механизмов управления ОПК. Возникает желание построить централизованную иерархическую систему управления. В центр системы сходится информация о состоянии всех элементов, участвующих в решении общей задачи. Из центра поступают управляющие воздействия и ресурсы, необходимые для выполнения заданий, поставленных перед системой. Исходя из этой управленческой парадигмы и были предложены организационные инновации в механизме выполнения ГОЗ. Именно их и реализует упомянутый закон [7].

До 2015 г. включительно практиковалось гарантирование за счет федерального бюджета банковских кредитов для предприятий ОПК и субсидирование процентных ставок по этим кредитам. Это требовало больших средств. В частности, в 2014 г. правительство потратило на предоставление гарантий по кредитам оборонному сектору около 497 млрд руб. [2] Эти деньги ушли в банковский сектор.

С 2016 г. в соответствии с ФЗ-159 нужно было, по замыслу этого закона, перейти на полное авансирование контрактов по гособоронзаказу без привлечения кредитных инструментов. Но из правил, введенных этим законом (в т.ч. из пп. е) п.2 ч.1 ст.8.3 и п.2. ст.8.4 ФЗ-275), следует, что кредитование остается единственным для предприятий ОПК механизмом финансирования исполнения ГОЗ. При этом новые правила де-факто приведут к необходимости безавансового выполнения ГОЗ, т.к. роль государственных авансов сведена к беспроцентным депозитам, размещенным на отдельных счетах (в уполномоченных банках) до полного исполнения контрактов.

По новой схеме предприятие, получив контракт по гособоронзаказу, обращается в уполномоченный банк (один из 9, назначенных правительством), где открывает специальный счет, отдельный для каждого оборонного контракта (отдельный счет). При этом указывается универсальный идентификационный код, который будет присваиваться каждому госконтракту Министерством обороны. Вся информация, проходя через уполномоченный банк, будет аккумулироваться в Национальном центре управления обороной государства (НЦУОГ).

Согласно новым правилам главный инструмент повышения эффективности ГОЗ – ужесточение финансового контроля за его исполнением. В качестве основного элемента решения этой задачи рассматривается банковский контроль уполномоченных банков. В 2015 г. Росфинмониторинг уже обязал все банки России отчитываться об операциях с ценными бумагами предприятий, выполняющих гособоронзаказ. Установлен запрет на действия или бездействие головного исполнителя, которые приводят или могут приводить к необоснованному завышению цены продукции, неисполнению или ненадлежащему исполнению оборонного заказа.

Подводя итог, можно сказать, что в сфере выполнения гособоронзаказа происходит возврат к командно-административной системе, которая детально обсуждалась в научной и общественной печати в 1980‑90‑х гг. В качестве инструмента используется усиление банковского контроля над этой деятельностью.

Ответ на вопрос, в каких случаях такие меры оправданы и эффективны, а в каких – нет, дают практика (однако учиться на своих ошибках в таких масштабах очень дорого) либо математическое моделирование и системный анализ.

Описание механизма выполнения оборонзаказа в новых условиях

К черту подробности! (КЧП)

Название одного из ключевых алгоритмов распознавания образов

 

В военной науке часто выделяют несколько иерархических уровней, на которых производится анализ и осуществляется управление: технический, тактический, оперативный, стратегический, а также уровень большой стратегии.

На наш взгляд, обсуждаемые организационные инновации относятся, скорее, к оперативному или тактическому уровню (выполнение заказа отдельным предприятием – это более низкий уровень, увязка оборонного заказа с экономикой и военно-стратегическим положением страны происходит на более высоком). Поэтому естественно сосредоточиться на выполнении оборонного контракта кооперацией предприятий.

Будем считать, что мы имеем кооперацию, представляющую собой иерархическую структуру. Ей соответствует граф типа «дерева». Его вершинам будем сопоставлять отдельные предприятия, участвующие в выполнении оборонзаказа, корневой вершине – головного исполнителя. Как правило, в кооперации имеет место иерархическая структура. Пусть уровней в иерархии будет N. На n--м уровне (n = 1,...N) работает M_n предприятий-исполнителей. Вершину, соответствующую k-му исполнителю, работающему на n-м уровне, будем обозначать (k = 1,...M_n, n = 1,2,...N). Ребра графа будут соответствовать финансированию и управляющим воздействиям, которые элемент получает от исполнителя предыдущего уровня (будем считать, что этот элемент один и ситуация «слуга двух господ» исключена), а также по этой организационной связи идет отгрузка изготовленной продукции.

В настоящее время достаточно активно в моделировании используются динамические системы, заданные на графах [9]. При таком подходе состояние данной вершины в следующий момент времени меняется в зависимости от ее собственного состояния в данный момент и состояния объектов, описываемых смежными (имеющими общие ребра) вершинами. Воспользуемся и мы этим подходом.

Данной вершине в момент времени t можно сопоставить ее атрибуты, в частности t_in – время, в которое данному предприятию поступили средства, необходимые для выполнения оборонного заказа в текущем году, δ – доля выполненной работы в рамках производственного цикла, который должен быть выполнен в данный год, T – реальное время, которое требуется, чтобы завершить цикл в полном объеме на необходимом техническом уровне и т.д.

Исходя из такого описания кооперации головного исполнителя, выполняющей оборонный контракт, попробуем оценить, будет лучше или хуже действовать ОПК при принятии новой схемы, основанной на представленных в новой законе организационных инновациях.

Естественно, в качестве критериев следует рассматривать вероятность выполнения контракта в установленные сроки, реальное время, в течение которого может быть выполнен контракт, изменение стоимости изделия, сохранение режима секретности в ходе выполнения контракта.

Математические модели и простейшие оценки

Начнем с вероятности выполнения контракта в заданные сроки. Производя количественные оценки, мы будем опираться на данные, фигурирующие в открытой российской печати, экспертные оценки, представленные рядом экспертов Академии военных наук, ассоциации «Аналитика» и Торгово-промышленной палаты РФ.

В ГОЗ фигурируют работы, занимающие от 1 года до 15 лет. Для простоты будем считать, что рассматриваемый госконтракт от начала до конца требует для своего выполнения 1 год.

Очень существенной характеристикой госконтракта является общее число привлекаемых исполнителей

L = M₁…M_n      (1)

Пусть – вероятность того, что k‑й исполнитель в течение года успешно выполнит свои обязательства. Тогда p_j – вероятность того, что проект не будет выполнен в течение года, определяется произведением

Эта формула имеет очень простой смысл: если хотя бы кто-нибудь из участников кооперации не выполнил своей работы, то госконтракт не будет выполнен. Простейшая физическая аналогия – лифт, подвешенный на цепи, – если обрывается любое звено, то происходит катастрофа.

Путь к улучшению такой ситуации, когда время является критическим фактором, – дублирование наиболее критичных частей проекта, в которых риск срыва сроков наиболее велик. Например, так поступали в СССР при реализации ядерного проекта, создавая одновременно и реактор, в котором использовался графит, и реактор с тяжелой водой.

Посмотрим с этой точки зрения на типичный проект в рамках ГОЗ с N = 5, L ≈ 1000. По данным Минобороны России, в рамках ГОЗ-2014 вероятность успешного выполнения оборонного заказа составила 95% [2]. Из формулы (2) следует, что, считая вероятность успешного выполнения проекта одной и той же для всех участников кооперации, приходим к заключению, что она была очень велика .

Это означает большую заинтересованность предприятий в выполнении заказа, высокую ответственность исполнителей и отлаженность предшествующего организационного механизма. Вероятность невыполнения заказа в 2014 г. была сравнима с риском крупных техногенных катастроф.

К сожалению, эта очень низкая вероятность неудачи в 2016 г. может увеличиться. Об этом предупреждают органы законодательной власти Брянской, Кировской, Саратовской, Челябинской и ряда других областей. «Выручка в октябре-ноябре снизилась более чем на 50% по отношению к средней за девять месяцев 2015 г., ряд предприятий готовится к простою, возможны задержки с выплатой заработной платы и уплатой налогов», – пишут брянские депутаты [11]. Увеличение величины ε в 5 раз, что представляется весьма вероятным, приведет к тому, что оборонный заказ (исходя из построенной достаточно простой модели) по формуле (2) будет выполнен на 80%, а если срочные меры не будут приняты и эта величина увеличится на порядок, то можно ожидать, что оборонный заказ будет выполнен только на 60%, что представляется неприемлемым.

Стоит отметить, что чем ближе к концу 2016 г., тем на практике будет более очевидна логика формулы (2) из-за исчерпания исполнителями закупленных по старым правилам материалов, комплектующих и денежных средств, полученных от Минобороны до 01.09.2015.

Простейшая динамическая модель выполнения оборонного контракта

Недостатком вероятностных моделей является их «констатирующий», «итоговый» характер. В то же время в острой, чрезвычайной ситуации (в которой сейчас находится ОПК России) гораздо важнее динамика процесса, управляющие воздействия, которые могут ее изменить, и причины возникших неустойчивостей.

Рассмотрим идеальную ситуацию. Головные исполнители оборонного заказа, которых около 2000, и их соисполнители открыли спецсчета в уполномоченных банках (эксперты оценивают потребное число отдельных счетов, необходимых для выполнения ГОЗ по новым правилам, в диапазоне от 500 тыс. до 2 млн), расплатились по уже заключенным и выполненным ранее контрактам с соисполнителями, в полном объеме получили аванс от государства, отправили деньги субподрядчикам, те их получили и начали производственный цикл, связанный с выполнением контракта. Будем считать, что продолжительность цикла τ (предположим, что его продолжительность находится в диапазоне 6 мес. < τ < 11 мес.). Каждый исполнитель контракта, выполнив свою работу в срок, вместе с головным исполнителем укладываются в календарный год T. Другими словами, необходимое условие выполнения контракта определяется неравенством

τ < T      (3)

Пусть деньги до предприятий n-го уровня кооперации доходят за время , (где k – один из исполнителей этого уровня. До нижнего уровня они доходят за . Считая, что предприятие имеет возможность начать работать над контрактом после закупки необходимых материалов и, естественно, после того как к ним пришли деньги, мы вместо неравенства (3) имеем более жесткое неравенство

Неравенство (4) выражает хорошо известную военным истину о том, что скорость эскадры определяется скоростью самого медленного корабля. Если деньги до какого-то исполнителя нижнего уровня дойдут слишком поздно, то он не сможет завершить свое задание в течение данного календарного года. Госконтракт не будет выполнен в срок.

Разумно рассматривать выполнение ГОЗ 2016 г., так как, вероятно, в будущем неясности с выполнением закона об оборонзаказе так или иначе будут устранены.

Однако до марта 2016 г. деньги не дошли в большинстве контрактов до 3‑го уровня кооперации, поэтому разумно оценивать запаздывание в q = 1 месяц/иерархический уровень, . Другими словами, исполнители нижнего иерархического уровня (при n = 6) начнут работу не раньше июня.

Но, если работа по контракту каким-либо исполнителем нижнего уровня, которой он должен был бы заниматься весь год, не может быть выполнена за полгода, то сроки выполнения большинства оборонных контрактов 2016 г. будут сорваны.

Причин торможения много. Например: «Со спецсчета мы тратить деньги не можем никогда, кроме как на исполнение госзаказа, который по сути уже выполнен. И денег мы не получили, пока контракт не будет закрыт. Но контракты долгосрочные, некоторые до 2020 г. И как нам вести хозяйственную деятельность, если продукцию отгрузили, средства на это потратили, деньги за нее вроде и получили, но пользоваться ими не можем?» – говорит директор ЗАО «Машзавод «Южуралгидромаш» В. Латыпов [10].

Деньгами, пришедшими на спецсчета, можно по новому закону пользоваться по усмотрению исполнителя по закрытию контракта, что также тормозит производство. Справедливости ради надо отметить, что вне этого правила исполнитель может тратить до 3 млн руб. в месяц для обеспечения выполнения работы. Однако во многих случаях этого недостаточно.

Закон не определяет четко термина «кооперация головного исполнителя», позволяя в принципе прослеживать хозяйственные связи «до руды». Это означает, что у смежников должна быть налажена новая, отличная от существующей, система учета продукции, позволяющая делить ее «по контрактам».

Множество неясных вопросов очень велико. Изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, накладывающие денежную ответственность (в диапазоне от 100 тыс. до 1 млн руб.) на работников банков, привлеченных к обеспечению ГОЗ, гарантируют, что в неясных случаях ничего делаться просто не будет.

Макроэкономический анализ новых механизмов выполнения гособоронзаказа

Оборона страны гораздо важнее, чем богатство.

Адам Смит

 

Одним из важных аргументов сторонников обновленного закона [7] является утверждение о том, что при полном авансировании контрактов выполнение ГОЗ обойдется существенно дешевле.

На наш взгляд, это является заблуждением. В самом деле, цена закупаемого оружия не меняется, а себестоимость определяется еще и стоимостью кредитов (как правило, взятых в государственных банках). По сути, это «перекладывание денег из одного государственного кармана в другой». Новый механизм финансирования ГОЗ, как и ранее, служит средством поддержки банковской системы, а не оборонного комплекса.

Вместе с тем, тотальная бюрократизация, связанная с разбиением всего оборонного заказа по отдельным контрактам, может привести к существенным потерям, по крайней мере, к упущенной выгоде для многих предприятий оборонного комплекса (и вовсе не из-за увеличившегося документооборота).

Здесь нам придется подняться на более высокий структурный уровень от отдельных контрактов до уровня предприятий, которые могут участвовать в выполнении многих контрактов c₁,…c_p. Очевидно, у крупных предприятий имеет место эффект масштаба, а также синергетические эффекты.

Первый сводится к тому, что закупать большие партии одинакового сырья, необходимого для выполнения ряда контрактов Q(c₁,…c_p), гораздо выгоднее, чем для каждого по отдельности

Q(c₁,…c_p) < Q(c₁) + … + Q(c_p).

Оптом дешевле, а иногда и намного дешевле, чем в розницу. По новым правилам делать оптовые закупки будет крайне затруднительно. К традиционным барьерам между отраслями и предприятиям – беде нашей экономики – будут добавлены еще и «межконтрактные» барьеры.

Для различных отраслей экономики и продуктов функция Q различна. Однако сам эффект масштаба рассматривается в большинстве экономических исследований как один из главных факторов роста компаний, обеспечивающий положительную обратную связь и, в конечном итоге, степенное распределение ведущих мировых компаний по капитализации [3]. Введенный в действие закон затрудняет использование этого фактора и может привести к «контрактному местничеству».

Еще более важен синергетический эффект. Использование одних специалистов, сходного или одинакового оборудования в разных контрактах и даже фирмах дает парадоксальные результаты.

Благодаря синергетическому эффекту, когда высокотехнологичные фирмы, расположенные в одном регионе и не работающие в одном секторе экономики, несмотря на конкуренцию, развиваются быстрее и эффективнее, чем в отсутствие соседей, сформировалась Кремниевая долина в США. Когда этот феномен был осознан и объяснен, похожим образом начали создавать другие высокотехнологичные кластеры в США, Германии, Японии, Индии, Израиле, Южной Корее. Принимаемая в законе система, когда во главу угла ставится отдельный контракт, противоречит этой логике. Эти причинно-следственные связи также могли бы стать объектом не только качественного анализа, но и математического моделирования.

Допустим, что наиболее острые проблемы ближайших месяцев, связанные с «зависанием» денег по контрактам, с очерчиванием «коопераций», с выяснением, что разрешено и что запрещено, на практике в рамках новой схемы так или иначе, в «ручном режиме» будут решены. Естественно спросить себя, как будет функционировать система выполнения ГОЗ в рамках всей экономики.

Для обеспечения механизмов, очерченных в Федеральном законе от 29.06.2015 №159-ФЗ, должна быть создана система, серьезно отличающаяся от обычной практики финансово-хозяйственной деятельности производственных, проектных и научных организаций вне зависимости от форм собственности.

Серьезные сложности возникают с очерчиванием границ «кооперации». Кроме «профильных исполнителей», продукция которых, например, проходит военную приемку, возникает огромное количество «непрофильных», снабжающих сырьем, энергией, представляющих необходимые услуги и т.д. Попытка проследить все связи «до руды» и отделить первых от вторых – в принципе не решаемая разумным образом задача, потому что роли разных агентов в различных контрактах могут меняться и размерность «дерева связей» может стать огромной даже в рамках одного контракта. Это, скорее всего, приведет к «имитации выполнения» этого требования. Но это – серьезный риск штрафных санкций, прежде всего, для головного исполнителя.

Принятая система потребует серьезных затрат на создание в компаниях, выполняющих ГОЗ, специализированных служб, фактически дублирующих существующие – бухгалтерские, юридические, IT, внутреннего контроля, договорные и т.д. Возможно увеличение штатной численности существующих служб на величину персонала, обеспечивающего в полном объеме по видам работ в разрезе одного договора всё то, что организация в настоящее время осуществляет в рамках действующего порядка. Поскольку организации уже имеют свой административно-управленческий аппарат, то величина затрат на переориентацию этих служб на работу по контрактам может быть определена в 15‑20% на один контракт от существующих затрат.

Кроме того, работа Счетной палаты, других контрольных служб показывает, что контроль выполнения государственных заказов – это сложная, длительная и дорогая процедура, требующая отдельных технологий и не всегда приводящая к желаемым результатам. Уполномоченным банкам как основным «узлам» контроля придется решать эту задачу. Это может привести к большим сложностям и затратам, который также следовало бы оценить.

Принятая схема организации и контроля над исполнением ГОЗ соответствует алгоритму ценообразования «Затраты+». Однако практика показывает, что при реализации такого метода определения цены и себестоимости распределение (обоснование) накладных (общехозяйственных, общепроизводственных) расходов на конкретный контракт (проект) представляет собой весьма сложную задачу. Если следовать логике принятого закона, предприятия должны по каждому контракту вести обособленный учет расходов, в том числе относить на каждый контракт амортизацию части оборудования, зданий и сооружений и прочие накладные расходы (которые могут быть отнесены на одно конкретное изделие, что давно и вполне обоснованно организовано на серийных заводах). Теоретически это препятствие можно обойти, создав дочернее зависимое общество (ДЗО) под каждый контракт, которое будет брать в аренду производственные мощности и персонал исполнителя для реализации контракта. Однако декларирование ДЗО в качестве исполнителя может стать большой проблемой для головного исполнителя, так как ДЗО будет иметь нулевой баланс и не будет проходить по критериям, предъявляемым к исполнителям.

Реализация в полном объеме нового механизма реализации ГОЗ, по-видимому, может привести к образованию «периметра» исполнителей, осуществляющих эти работы, не связанных с «внешним» экономическим пространством. Такое разделение – «экономика в экономике» – должно повлечь за собой схлопывание либо внешнего экономического пространства до границ «периметра», либо схлопывание самого периметра (то есть тотальный отказ потенциальных исполнителей от участия в ГОЗ). Оба сценария негативно повлияют на социально-экономическое положение страны и ее безопасность.

Системный анализ правоприменения новых правил выполнения гособоронзаказа

Если на Святой Руси человек начнет удивляться, то он остолбенеет в удивлении и так до смерти столбом и простоит.

Михаил Евграфович Салтыков-Щедрин (писатель, вице-губернатор Рязанский и Тверской губерний)

 

 

Изменения от 29.06.2015 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» направлены на определение основных принципов и методов

• государственного регулирования цен на товары, работы, услуги по государственному оборонному заказу;
• государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа.

В новой редакции Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ впервые на уровне федерального закона заложены основы (принципы) ценообразования на продукцию по ГОЗ, т.к. очевидно, что наличие правил ценообразования напрямую связано с возможностью на практике организовать финансовый государственный контроль (надзор).

Поправки, внесенные Федеральным законом от 29.06.2015 №159-ФЗ, применяются:

• с 01.09.2015 в отношении госконтрактов, государственным заказчиком по которым является Минобороны России, включая госконтракты, которые заключены до 01.09.2015 и расчеты по которым будут осуществляться Минбороны России после 01.09.2015;
• с 01.01.2017 в отношении госконтрактов иных государственных заказчиков государственного оборонного заказа, включая госконтракты, которые заключены до 01.01.2017 и расчеты по которым будут осуществляться такими государственными заказчиками после 01.01.2017.

1. Практически значимые изменения

1.1. Государственное регулирование по Федеральному закону от 29.12.2012 №275-ФЗ распространили на неограниченное количество лиц (исполнителей).

Так, в новой редакции ст.3 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ введены новые определения:

• «исполнитель, участвующий в поставках продукции по государственному оборонному заказу (далее – исполнитель), – лицо, входящее в кооперацию головного исполнителя и заключившее контракт с головным исполнителем или исполнителем»;
• «кооперация головного исполнителя (далее – кооперация) – совокупность взаимодействующих между собой лиц, участвующих в поставках продукции по государственному оборонному заказу в рамках сопровождаемых сделок. В кооперацию входят головной исполнитель, заключающий государственный контракт с государственным заказчиком, исполнители, заключающие контракты с головным исполнителем, и исполнители, заключающие контракты с исполнителями»;
• «контракт – договор, заключенный в письменной форме головным исполнителем с исполнителем или между исполнителями на поставки продукции, необходимой головному исполнителю, исполнителю для выполнения государственного оборонного заказа, и предусматривающий в том числе обязательства сторон и их ответственность»;
• «отдельный счет – счет, открытый головному исполнителю, исполнителю в уполномоченном банке для осуществления расчетов по государственному оборонному заказу в соответствии с условиями государственного контракта, каждого контракта».

Далее в настоящем разделе указанные термины (исполнитель, кооперация головного исполнителя, контракт, отдельный счет) и иные термины, определенные ст. 3 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ, будут толковаться буквально в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 №275-ФЗ.

1.2. В п. 2 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ для неограниченного количества лиц (исполнителей) введен значительный перечень обязанностей. Среди наиболее практически значимых новшеств в обязанностях Исполнителей необходимо отметить следующие две группы.

(1) Обязанности Исполнителей по осуществлению расчетов:

• заключать с уполномоченным банком, выбранным головным исполнителем, договор о банковском сопровождении;
• использовать для расчетов по контрактам только отдельные счета, открытые в уполномоченном банке другим исполнителям, с которыми у исполнителя заключены контракты, при наличии у исполнителей договоров о банковском сопровождении, заключенных с уполномоченным банком;
• соблюдать режим использования отдельного счета, установленный Федеральным законом от 29.12.2012 №275-ФЗ.

(2) Обязанности для неограниченного количества лиц (исполнителей), в т.ч. иностранных, вести раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту.

1.3. Cт. 8.3. «Режим использования отдельного счета» и ст. 8.4. «Операции, совершение которых по отдельному счету не допускается» Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ

В целях организации государственного регулирования цен и государственного контроля (надзора) в сфере ГОЗ статьями 8.3. и 8.4. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ установлены совершенно новые принципы взаиморасчетов (движения денежных средств) между хозяйствующими субъектами. Ранее (до 01.09.2015) юридическая конструкция госконтрактов (контрактов) в ГОЗ сводилась к следующему. Головной исполнитель и иные предприятия, поставляющие продукцию оборонного (военного) назначения, были обязаны:

• поставить определенную госконтрактом (контрактом) продукцию (работы, услуги) в обусловленные сроки за цену, указанную в госконтракте (контракте);
• документально, установленным государством способом подтвердить (обосновать) затраты и, соответственно, прибыль (доход) по госконтракту (ранее на практике, госконтролем цен и расходов при исполнении договоров занимались военные представительства Минобороны России, при определении цены перед заключением госконтракта – Федеральная служба по тарифам).

При этом Головной исполнитель и иные участники Кооперации головного исполнителя в целях исполнения принятых на себя обязательств имели право по своему усмотрению использовать полученные от Минобороны России денежные средства, в т.ч. в качестве предварительной оплаты (авансов).

Таким образом, до 01.09.2015 правовые основы взаимоотношений между хозяйствующими субъектами в ГОЗ соответствовали (не противоречили) базовым принципам товарно-денежных отношений российской правовой системы, в которой гражданско-правовая сделка (договор) является основным регулятором товарно-денежного оборота.

Важно отметить, что Гражданский кодекс Российской Федерации (который устанавливает базовые принципы товарно-денежных отношений) основан на концепции единства гражданского права как частного права, регулирующего всю совокупность отношений собственности и товарно-денежных связей, включая и торговый оборот [12].

Госконтракты (между Головными исполнителями и Минобороны России) и контракты (между Головным исполнителем и Исполнителями, между Исполнителями) являются договорами исключительно гражданско-правового характера. При этом государство является субъектом гражданского права и вступает в гражданские правоотношения с Головными исполнителями через свой уполномоченный орган (Минобороны России).

До 01.09.2015 все возникающие вопросы товарно-денежных отношений в ГОЗ регулировались Гражданским кодексом Российской Федерации и условиями госконтрактов, которые не противоречили положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ).

В настоящее время новой редакцией Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ в статьях 8.3. и 8.4. в сфере ГОЗ:

• для Головного исполнителя и неограниченного количества Исполнителей наложен запрет (за исключением «прибыли» по контракту, госконтракту) на использование по своему усмотрению денежных средств на отдельных счетах, полученных в качестве оплаты по договорам гражданско-правового характера (в т.ч. авансов);
• при использовании отдельных счетов (т.е. денежных средств от Минобороны России) в целях получения права на распоряжение по своему усмотрению прибыли по контракту установлена обязанность для неограниченного круга исполнителей документально подтвердить (обосновать) затраты и, соответственно, прибыль (доход) по каждому контракту.

В связи с этим, в рамках исполнения госконтрактов в ГОЗ принципиальным образом изменятся юридические конструкции, описывающие товарно-денежные взаимоотношения: головной исполнитель – исполнитель, исполнитель – исполнитель.

Однако указанные новые юридические конструкции зачастую будет затруднительно создать. Данный вывод обусловлен тем, что новшества в договорах не должны противоречить положениям Гражданского кодекса РФ (в т.ч. разделу II. «Право собственности и другие вещные права», разделу III. «Общая часть обязательственного права», главе 30. «Купля-продажа», главе 37 «Подряд», главе 38. «Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ», главе 39 «Возмездное оказание услуг»).

По крайней мере, это следует из п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ:

• Гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее – законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 Гражданского кодекса РФ.
• Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ.

Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (п.1 ст.2 ГК РФ).

Поэтому целесообразно соответствующему уполномоченному госоргану выпустить разъяснения (инструкции, методики) в отношении, прежде всего, статей 8.3. и 8.4. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ, которые крайне значимы в практической деятельности. При этом эти разъяснения (инструкции, методики) должны быть приведены в терминах российского гражданского права (с учетом положений и определений ГК РФ) и не должны противоречить основам гражданского законодательства (в т.ч. при отношениях между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность).

В частности, требуются однозначные и юридически значимые ответы на следующие вопросы, связанные с товарно-денежными отношениями.

(1) Предусматривает ли режим использования отдельного счета (ст. 8.3.) списание денежных средств только на отдельный счет в качестве авансов по всей Кооперации головного исполнителя? Иными словами, запрещается ли перечисление денежных средств с отдельного счета на иные банковские счета в качестве авансов (предварительной оплаты продукции, сырья, материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, необходимых для выполнения ГОЗ)?

(2) Предусматривает ли режим использования отдельного счета (ст. 8.3.) списание денежных средств на банковские счета физическим лицам в целях оплаты труда (не выдача денежных средств как указано в ст. 8.4., а именно перечисление)? Иными словами, не нужно ли работникам Головного исполнителя и Исполнителей открывать отдельные счета, чтобы был оплачен их труд при исполнении ГОЗ?

(3) Что означает понятие «прибыль», используемое в пп. в) п. 2 ч. 1 ст. 8.3. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ? Означают ли формулировки данного положения закона, что без выделения в контракте размера прибыли банк не пропустит платеж с отдельного счета на иной банковский счет? Что делать, если фактический размер прибыли оказался меньше или больше зафиксированного в контракте?

При этом в Федеральном законе от 29.12.2012 №275-ФЗ не определено понятие «прибыль», так же как и понятие «результат финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту». По-видимому, предполагалось, что «прибыль» это единственные денежные средства в ГОЗ, которые Головной исполнитель и Исполнители могут использовать без ограничений (без отдельного счета).

(4) О каком перечислении головным исполнителем денежных средств идет речь в пп. г) п.2 ч.1 ст.8.3. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ? Что означает употребляемый в данном положении закона термин «товар»? Входят ли в это понятие термины: изделие, продукция, услуга, работа, этап работы?

(5) Как при запрете использования отдельного счета для покупки валюты (ст. 8.4.) производить списание денежных средств с отдельного счета при расчетах с иностранными исполнителями, упомянутыми в пп. д) п.2 ч.1 ст.8.3. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ?

На практике ограничения товарно-денежных отношений, установленные Федеральным законом от 29.12.2012 №275-ФЗ (пп. 16) п.2 ст.8, п.3. ст.8, ст.8.3. и ст.8.4.) и КоАП РФ (ст.14.55.2., ст.15.37), в условиях рыночной экономики приведут к отказу или неспособности многих хозяйствующих субъектов (осуществляющих предпринимательскую деятельность и обладающих необходимыми техническими и кадровыми ресурсами) становиться Исполнителем в Кооперации головного исполнителя (даже при условии денежных расчетов по договорам без использования отдельных счетов).

Кроме того, в целях компенсации выпадающих оборотных средств Головные исполнители будут вынуждены в гораздо больших объемах (чем до 01.09.2015) привлекать собственные и заемные денежные средства для организации исполнения госконтрактов без использования отдельных счетов. Более того, на практике в масштабах всей Кооперации головного исполнителя указанные ограничения товарно-денежных отношений приведут к необходимости безавансового выполнения ГОЗ, т.е. только за счет собственных и заемных денежных средств Головного исполнителя и Исполнителей.

Этот вывод (относительно использования на отдельных счетах авансов от Минобороны России) обусловлен:

(I) приведенными выше неопределенностями и противоречиями относительно режима использования отдельных счетов при буквальном прочтении ст. 8.3. и 8.4.;

(II) тем, что Исполнители всех уровней Кооперации (в т.ч. числе и те, кто раньше и не предполагал, что его продукция используется в ГОЗ) обязаны в целях получения прибыли предоставить в уполномоченный банк документальные, юридически значимые доказательства своего права распоряжаться прибылью с каждого контракта. И это при том, что (1) государством для Исполнителей не установлены правила раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по контрактам, и (2) чем ниже уровень кооперации (чем дальше от Головного исполнителя), тем меньше Исполнителей ведут учет (бухучет) в разрезе каждого договора (т.е. тем меньше Исполнителей, способных документально подтвердить свое право на заработанные деньги);

(III) отсутствием у госорганов единого методического подхода к вопросам ценообразования (раздельного учета) у Исполнителей (за исключением Исполнителей, производящих продукцию оборонного назначения), что может повлечь за собой штрафы, предусмотренные ст. 14.55.2, 15.37, 15.40 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) РФ и которые полностью заблокируют возможность получать прибыль Исполнителями в ГОЗ, а также приведут к огромным денежным потерям и дисквалификации должностных лиц Исполнителей (в т.ч. при отсутствии виновности с их стороны);

(IV) отсутствием какой-либо ответственности у уполномоченных банков и их должностных лиц за нарушения сроков оплат с отдельного счета по обоснованному указанию Исполнителя. КоАП РФ для банковских работников ничего подобного не предусматривает, в отличие от работников Головных исполнителей, для которых действует п. 2.1. ст. 14.55. КоАП РФ. При этом согласно ст. 15.40 КоАП РФ на должностных лиц уполномоченных банков может быть наложен штраф от 100 тысяч до 1 млн. рублей за совершение операций по отдельному счету, проведение которых не допускается в соответствии с законодательством РФ в сфере ГОЗ.

Дополнительные сложности c использованиями авансов (предоплаты) по всем уровням Кооперации головного исполнителя создали значимую проблему, которая сама по себе может заблокировать ГОЗ в случаях, когда Головной исполнитель или Исполнители не располагают свободными денежными средствами или возможностью их привлечения в достаточных объемах для обеспечения финансами неограниченного круга Исполнителей, входящих в Кооперацию головного исполнителя.

При этом важно учесть следующее. При определении цен госконтрактов в ГОЗ для большинства российских Головных исполнителей действует формула рентабельности «20 + 1», введенная постановлением Правительства РФ от 28.04.2015 №407 (ранее действовало постановление Правительства РФ от 04.11.2006 №656). Согласно этой формуле рентабельность собственных работ большинства головных исполнителей (изделий/комплектующих собственного производства) составляет 20%, а рентабельность покупных работ, изделий, материалов, комплектующих составляет 1%.

Эта известная в ОПК формула «20 + 1» сама по себе предопределила тот факт, что фактическая рентабельность головных исполнителей ГОЗ составляла в лучшем случае не более 10% (до конца 2014 г.).

Так, опыт работы предприятий (с 2006 г.), производящих продукцию оборонного (военного) назначения, свидетельствует о том, что «рентабельными являются производства экспортной продукции, а производство продукции по ГОЗ оказывается низкорентабельным или убыточным» (что было отмечено, например, в Протоколе заседания совета Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации от 16.10.2013 №БО-П22-35рВПК) [13].

Несмотря на это, с 2011 г. Минобороны России начало процесс изменения порядка авансирования госконтрактов в рамках ГОЗ. Так, ранее авансирование составляло до 80% от цены госконтракта, что позволяло головному исполнителю организовать работы по госконтракту за счет авансов (т.е. приобрести необходимую продукцию, сырье, материалы, полуфабрикаты, комплектующие изделия и оплатить труд работников). С 2011 г. начался процесс уменьшения доли авансов (предоплат), а в целях компенсации выпадающих оборотных средств была внедрена схема финансирования исполнения госконтрактов, по которой головной исполнитель вынужден брать кредит в коммерческом банке под госгарантии (выдаваемые головному исполнителю только для исполнения ГОЗ). При этом максимальная ставка по коммерческим кредитам в ГОЗ, которую государство субсидирует (компенсирует), составляет 9,75%.

К концу 2014 г. переход на кредитование под госгарантии вместо авансирования принял массовый характер в ОПК, что значительно снизило размер авансов, выдаваемых Минобороны России. Однако в настоящее время характерный процент по коммерческим кредитам составляет 20%, но возникшие у предприятий ОПК дополнительные расходы (20% – 9,75%) государственными правилами ценообразования ГОЗ (для Головных исполнителей) не разрешено включать в себестоимость продукции оборонного (военного) назначения.

Таким образом, фактически с 01.09.2015 продолжилось уменьшение использования государственных авансов при финансировании выполнения ГОЗ, в связи с чем вопрос разъяснений сути и порядка авансирования в ГОЗ в рамках всей неограниченной кооперации (вопрос разъяснений ст. 8.3. и 8.4. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ) стал чрезвычайно актуальным. При этом целесообразно разъяснить этот вопрос в увязке с вопросами кредитования под госгарантии (в т.ч. в увязке с размером субсидируемой ставки по кредитам и возможностью включения в себестоимость продукции процентов, вынужденно оплачиваемых банкам).

Интересно также отметить, что государственные правила ценообразования в ГОЗ (в т.ч. формула «20 + 1», отсутствие разрешения на включение в себестоимость продукции процентов по кредитам) и устройство банковской системы России (в т.ч. величина ставок по кредитам) сами по себе предопределили отсутствие финансовой устойчивости и платежеспособности у предприятий, производящих продукцию оборонного (военного) назначения.

Однако в самый разгар дестабилизации российской банковской системы 2014 г. Правительством Российской Федерации было подписано постановление от 25.12.2014 №1482 «О требованиях к участникам размещения государственного оборонного заказа о наличии у них соответствующих производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов для исполнения государственного контракта».

Согласно п.1 постановления Правительства от 25.12.2014 №1482 от участников размещения ГОЗ (т.е. от головных исполнителей, производящих продукцию оборонного (военного) назначения) требуется финансовая устойчивость и платежеспособность.

2. Обязанность по ведению раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту (т.е. в разрезе каждого контракта)

В ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ для неограниченного количества лиц (Исполнителей), в т.ч. иностранных, введена обязанность вести раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту (пп. 16) п.2 ст.8).

Кроме того, в ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ был внесен пункт 3 со следующими важными обязанностями для головного исполнителя и исполнителей:

«3. Запрещаются действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, влекущие за собой необоснованное завышение цены на продукцию по государственному оборонному заказу, неисполнение или ненадлежащее исполнение государственного контракта, в том числе действия (бездействие), направленные:

1) на включение в себестоимость производства (реализации) продукции затрат, не связанных с ее производством (реализацией);

2) на установление экономически, технологически и (или) иным образом не обоснованной цены на продукцию, поставляемую заказчику или головному исполнителю, исполнителю, превышающей цену, сложившуюся на соответствующем товарном рынке;

3) на использование полученных по государственному контракту, контракту средств на цели, не связанные с выполнением государственного оборонного заказа».

В связи с этим остро встал вопрос об установлении юридически значимых, государственных, единообразных правил (методологии) ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту.

В качестве нормативных правовых актов, устанавливающих правила ведения раздельного учета по ГОЗ, следует отметить два документа (госорганы не выпускали иных документов, связанных с раздельным учетом и имеющих статус нормативного правового акта):

• постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 «О Правилах ведения организациями, выполняющими государственный заказ за счет средств федерального бюджета, раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности»;
• приказ Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200 «Об утверждении Порядка определения состава затрат на производство продукции оборонного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу» (зарегистрировано в Минюсте России 22.12.2006 №8665).

На сегодняшний день возникла неопределенность в отношении того, распространяется ли действие этих двух нормативных правовых актов на всех Исполнителей (термин Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ) и каким образом связаны понятия «госконтракт», «контракт» и «государственный заказ»?

Следует учесть, что данные документы не определяют размер рентабельности, прибыли или результата финансово-хозяйственной деятельности для Головных исполнителей и Исполнителей. При этом с юридической точки зрения о методологии раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности возможно говорить только при одновременном применении этих двух нормативных правовых актов. Это связано с тем, что в постановлении Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 определено понятие «результат финансово-хозяйственной деятельности» как разница между договорной ценой и фактическими затратами, а в приказе Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200 определен только состав фактических затрат на производство продукции оборонного назначения.

2.1. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47

2.1.1. В п. 1. постановления Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 указано: «Организация, выполняющая государственный заказ за счет средств федерального бюджета, осуществляет учет затрат, связанных с его выполнением, отдельно по каждому государственному заказу».

Однако Исполнителей (так, как это определено в Федеральном законе от 29.12.2012 №275-ФЗ) с юридической точки зрения (т.е. при буквальном толковании) вряд ли возможно отнести к организациям, выполняющим государственный заказ за счет средств федерального бюджета.

Головные исполнители и Исполнители не являются участниками бюджетного процесса (п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ). В связи с этим госконтракты (между Головными исполнителями и Минобороны России) и контракты (между Головными исполнителями и Исполнителями, между Исполнителями) являются договорами исключительно гражданско-правового характера. При этом Федеральный закон от 29.12.2012 №275-ФЗ и бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс РФ) не регулируют вопросы права собственности и его перехода.

Эти вопросы регулирует гражданское законодательство (Гражданский кодекс РФ), при этом государство является, среди прочего, субъектом гражданского права и вступает в гражданские правоотношения с Головными исполнителями через свой уполномоченный орган (Минобороны России). В свою очередь, Головные исполнители и Исполнители в большинстве своем – коммерческие организации и, как любые юридические лица (кроме специальных исключений), являются собственниками своего имущества независимо от оснований его приобретения.

В связи с этим, ранее (до 01.09.2015) после перехода к коммерческим организациям денежных средств из госбюджета они не могли оставаться в государственной собственности. Однако в связи с нововведениями Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ (в связи с законодательными ограничениями по использованию полученных денежных средств, в т.ч. авансов) необходима правовая оценка по вопросу владения денежными средствами, находящимися на отдельных счетах (в частности, не ясно, кто является их владельцем).

Деньги — это разновидность вещей (ст. 128 ГК РФ), право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором (п.1 ст. 223 ГК РФ). Из этого, например, следует, что с момента передачи (перечисления) денег (авансов) Головным исполнителям по госконтрактам они перестают быть средствами федерального бюджета и переходят в распоряжение Головных исполнителей (однако порядок распоряжения теперь установлен законом). Взамен у Головного исполнителя возникает юридически значимое обязательство перед государством (Минобороны России) исполнить условия госконтракта (фактически без возможности использовать авансы от Минобороны России) или вернуть в федеральный бюджет денежные средства со штрафами и прочими последствиями.

Кроме того, буквальное толкование Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 позволяет сделать вывод о том, что Исполнитель, заключив договор гражданско-правового характера в рамках Кооперации головного исполнителя, не может быть организацией, выполняющей государственный заказ, т.к. он не выполняет заказ государства в силу того, что не имеет с государством договорных отношений.

2.1.2. Согласно п.1 постановления Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 организация, выполняющая государственный заказ за счет средств федерального бюджета, осуществляет учет затрат, связанных с его выполнением, отдельно по каждому государственному заказу.

Это означает, что раздельный учет должен осуществляться по каждому государственному заказу, который может включать в себя, как показывает практика, несколько госконтрактов [13].

Однако согласно п.2 ст.2. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ «положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся предмета регулирования настоящего Федерального закона, применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону».

Таким образом, встал вопрос о том, что постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 де-юре не может применяться к Исполнителям Кооперации головного исполнителя и, соответственно, де-юре не установлены правила раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту. В частности, не установлено, каким образом определяется для Исполнителей результат финансово-хозяйственной деятельности по контракту.

2.2. Приказ Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200

Приказом Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200 утвержден только Порядок определения состава затрат на производство продукции оборонного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу.

Из этого следует, что сам по себе приказ Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200 не определяет порядок ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по контрактам, а определяет только состав затрат.

Распространяет этот приказ свое действие только на продукцию оборонного назначения. Определение термина «продукция оборонного назначения» отсутствует в Федеральном законе от 29.12.2012 №275-ФЗ, этот термин определен только в постановлении Правительства Российской Федерации от 03.06.1997 №660 [13]. Однако это постановление является документом ограниченного пользования (имеет соответствующий гриф секретности) и в связи с этим не имеет правовых последствий для неограниченного количества лиц (Исполнителей), в т.ч. иностранных.

Необходимо отметить, что в Федеральном законе от 19.07.1998 №114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» дано определение продукции военного назначения – «вооружение, военная техника, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность) и информация в военно-технической области, за исключением информации, которая может быть опубликована в соответствии с законодательством Российской Федерации в средствах массовой информации, произведениях науки, литературы и искусства, рекламных материалах».

Из ряда экспертных оценок следует, что определения продукции оборонного назначения и продукции военного назначения тождественны [13]. Это, впрочем, не очевидно при буквальном сравнении этих определений.

Однако очевидно, что большинство Исполнителей в Кооперации головного исполнителя не производят продукцию оборонного (военного) назначения.

Кроме того, из п.1 приказа Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200 однозначно следует, что этот приказ не влечет правовых последствий при создании научно-технической продукции (при выполнении НИОКР в рамках ГОЗ). Это подтверждается также утверждением на заседании Военно-промышленной комиссии (протокол №1 от 28.01.2011) Порядка определения состава затрат на создание научно-технической продукции военного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу [13].

Этот Порядок в силу сложившейся практики взаимоотношений с Минобороны России применялся и применяется только предприятиями, производящими продукцию оборонного (военного) назначения (головные исполнители и, как правило, исполнители первого и второго уровня кооперации).

Однако утвержденный ВПК Порядок определения состава затрат на создание НТП не может быть нормативным правовым актом и не влечет правовых последствий для неограниченного количества лиц (исполнителей).

Таким образом, несмотря на наличие с 01.09.2015 законодательно установленного требования по ведению раздельного учета исполнителями, в России вообще отсутствуют нормативные правовые акты, определяющие правила (методики) раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту для неограниченного количества лиц (исполнителей).

В связи с этим для безусловного достижения целей новой редакции Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ Минфину России совместно с заинтересованными госорганами целесообразно организовать подготовку и принятие соответствующего нормативного правового акта в области бухгалтерского учета.

Необходимо также отметить, что действует приказ Росстата от 07.08.2014 №502 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством промышленности и торговли Российской Федерации федерального статистического наблюдения за себестоимостью и ценами на продукцию военного назначения» (ранее действовал соответствующий приказ Росстата от 14.01.2011 №2). Через обязательную статическую отчетность Минпромторгом России и Роскосмосом для подведомственных предприятий ОПК была организована система мониторинга цен на продукцию военного назначения. Так, согласно указанным приказам Росстата, начиная с 2011 г. предприятия ОПК обязаны направлять в Минпромторг России и в Роскосмос форму №1-СР с детальной информацией о показателях себестоимости и рентабельности выпуска продукции (работ, услуг) по организации в целом, а также показатели себестоимости и рентабельности выпускаемых изделий военного (оборонного) назначения.

Форму статистической отчетности №1-СР обязаны предоставлять (1) в Минпромторг России – юридические лица (кроме субъектов малого предпринимательства), осуществляющие производство военной (оборонной) продукции (работ, услуг) по перечню, определяемому Минпромторгом России), (2) в Роскосмос – юридические лица, осуществляющие производство ракетной и космической техники (по перечню, определяемому Роскосмосом).

В связи с этим целесообразно учесть положения и логику приказа Росстата от 07.08.2014 №502 при разработке государственных правил ведения раздельного учета и формирования затрат в учете по каждому контракту для неограниченного количества лиц (Исполнителей).

3. Новая ответственность головного исполнителя (исполнителя) в гособоронзаказе

В целях действенной реализации Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ тем же самым Федеральным законом от 29.06.2015 №159-ФЗ (изменившим Федеральный закон «О государственном оборонном заказе») в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) был внесен ряд новых положений. Изменения КоАП РФ касаются новых вопросов регулирования цен, которые реализовывать на практике будет Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Кроме того, в связи с упразднением Рособоронзаказа и Федеральной службы по тарифам к ФАС России перешли соответствующие функции по контролю и регулированию цен в ГОЗ, которые ранее выполняли:

• Федеральная служба по оборонному заказу (упразднена постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2014 №1489);
• Федеральная служба по тарифам (упразднена Указом Президента России от 21.07.2015 №373).

Указанные ниже административные штрафы также имеет право выписывать Счетная палата Российской Федерации.

№	КоАП РФ	Предмет статьи	Последствия для нарушителей закона
1.	Статья 14.55	Нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу либо условий договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа	1. Нарушение должностным лицом головного исполнителя условий государственного контракта по государственному оборонному заказу, касающихся количества, качества, комплектности поставляемых товаров, качества выполняемых работ, оказываемых услуг, сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, либо нарушение должностным лицом исполнителя условий договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа, касающихся количества, качества, комплектности поставляемых товаров, качества выполняемых работ, оказываемых услуг, сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, влечет наложение административного штрафа в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей. 2. Нарушение должностным лицом государственного заказчика условий государственного контракта по государственному оборонному заказу, за исключением случаев, предусмотренных статьей 7.32.1 настоящего Кодекса, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей. 2.1. Нарушение должностным лицом головного исполнителя срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг), поставляемых (выполняемых, оказываемых) по государственному оборонному заказу, в том числе неисполнение обязанности по обеспечению авансирования, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей. (часть 2.1 введена Федеральным законом от 29.06.2015 №159-ФЗ) 3. Грубое нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу, совершенное лицом, указанным в части 1, 2 или 2.1 настоящей статьи, влечет дисквалификацию должностного лица на срок до трех лет. (часть 3 в ред. Федерального закона от 29.06.2015 №159-ФЗ). Примечание. Понятие грубого нарушения условий государственного контракта по государственному оборонному заказу устанавливается Правительством Российской Федерации.
2.	Статья 14.55.2.	Действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, которые приводят или могут привести к необоснованному завышению цены продукции по государственному оборонному заказу, неисполнению либо ненадлежащему исполнению государственного контракта по государственному оборонному заказу.	1. Совершение головным исполнителем, исполнителем действий (бездействия), запрещенных законодательством Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа, если такие действия (бездействие) приводят или могут привести к необоснованному завышению цены на продукцию по государственному оборонному заказу, неисполнению или ненадлежащему исполнению государственного контракта по государственному оборонному заказу, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, статьями 14.31 и 14.55 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от трехсот тысяч до одного миллиона рублей. 2. Включение головным исполнителем, исполнителем в себестоимость производства (реализации) продукции по государственному оборонному заказу затрат, не связанных с ее производством (реализацией), за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.31 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – в двукратном размере суммы затрат, включенных в себестоимость продукции по государственному оборонному заказу и не относящихся к производству такой продукции.
3.	Статья 15.37.	Нарушение требования о ведении раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности	1. Неисполнение головным исполнителем, исполнителем по государственному оборонному заказу требования о ведении раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. 2. Грубое нарушение головным исполнителем, исполнителем по государственному оборонному заказу правил ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц – от пятисот тысяч до одного миллиона рублей. Примечание. Под грубым нарушением правил ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности понимается искажение совокупных сумм понесенных расходов не менее чем на 10 процентов.
4.	Статья 15.40.	Совершение уполномоченным банком операций, проведение которых не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа	Совершение уполномоченным банком операций по счету, открытому головному исполнителю, исполнителю для осуществления расчетов по государственному оборонному заказу, проведение которых по такому счету не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста тысяч до одного миллиона рублей.

Анализ указанных выше мер воздействия на Головных исполнителей, Исполнителей и их должностных лиц позволяет сделать вывод о том, что КоАП РФ теперь предполагает суровые наказания за нарушение требований раздельного учета и включения в себестоимость необоснованных затрат. Однако, как было показано выше, в России отсутствуют на сегодняшний день нормативные правовые акты, которые устанавливают требования (правила) ведения раздельного учета и формирования затрат в учете по каждому контракту для неограниченного количества лиц (Исполнителей).

В связи с этим Федеральной антимонопольной службе будет затруднительно в судебном порядке отстаивать административные штрафы, наложенные на Исполнителей в целях регулирования цен на продукцию по ГОЗ (пп. 9) и 10) ст. 10 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ).

В дополнение следует также обратить внимание на тот факт, что в отношении регулирования цен большинства Исполнителей (которые не производят продукцию оборонного назначения) для Федеральной антимонопольной службы России вообще отсутствует предмет регулирования, т.к. рентабельность по формуле «20 + 1» в нормативных правовых актах (т.е. де-юре) установлена только для Головных исполнителей.

Так, об Исполнителях вообще не идет речь в нормативных правовых актах (постановление Правительства РФ от 25.01.2008 №29, постановление Правительства РФ от 28.04.2015 №407), которыми государством установлены размеры рентабельности по формулам «20 + 1» и «25 + 1» (для особо избранных) только для Головных исполнителей.

Необходимо отметить, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.06.2013 №976-р утвержден Перечень продукции по государственному оборонному заказу, на которую распространяется государственное регулирование цен (за исключением ядерного оружейного комплекса). Согласно данному распоряжению цены большинства Исполнителей (которые не производят продукцию оборонного назначения) не подлежат государственному регулированию.

В связи с этим соответствующему государственному органу с учетом нововведений Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ целесообразно дать разъяснения относительно принципов государственного регулирования цен в ГОЗ, в т.ч. числе необходимы ответы на вопросы:

• Какие товары, работы, услуги (т.е. какие Исполнители) являются объектом государственного регулирования цен?
• Какой госорган будет субъектом государственного регулирования цен для неограниченного круга Исполнителей?
• Для каких целей неограниченному количеству Исполнителей: (I) необходимо вести раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту, (II) запрещено распоряжение денежными средствами на отдельных счетах до полного выполнения своих договорных обязательств, т.е. до подтверждения (обоснования) прибыли (и, соответственно, затрат) перед уполномоченными банками по каждому контракту?

Что сделать?

Это хуже чем преступление. Это ошибка.

Буле де ля Мерт

 

Помни войну!

Адмирал С. О. Макаров

 

Поскольку в рамках такого исполнения принятых дополнений к закону об оборонзаказе в 2016 г. этот заказ будет сорван либо установленные правила придется уточнять с помощью подзаконных актов, разъяснений, ведомственных инструкций, то следует обсудить выход из сложившегося положения.

Иногда говорят, что умный человек найдет выход из любого положения, а мудрый в него просто не попадет. Судя по тому, что в обе палаты Федерального собрания уже обратились органы законодательной власти Брянской, Кировской, Челябинской и других областей [10], проблема для многих регионов России, особенно для тех, где оборонные предприятия являются градообразующими, представляется достаточно острой, и решать ее придется быстро [11].

Дополнения к ФЗ об оборонном заказе создали институциональный тупик. Их детальное выполнение напоминает форму социального протеста – «работу по правилам» или «итальянскую забастовку» – когда детально выполняются все законы, требования и инструкции, в результате чего работа оказывается парализована.

Этот тупик может быть преодолен «в ручном режиме». Например, можно разрешить исполнять контракты, заключенные до принятия данного закона прежним образом, что позволит снять проблему «средств, зависших на счетах».

Многое упростилось бы, если бы можно было прослеживать транзакции внутри кооперации не «до руды», а только на нескольких первых уровнях (у предприятий, выпускающих продукцию оборонного назначения).

Поскольку переход на работу по отдельным счетам оказался гораздо более долгим и трудным, чем это представлялось законодателям, то, вероятно, придется разрешить исполнителям многое оплачивать с уже открытых обычных счетов, даже если оно будет относится не к одному, а сразу к нескольким контрактам, не дожидаясь, когда вся новая организационная и финансовая схема выполнения ГОЗ приобретет завершенный вид.

Кроме того, «неконтролируемые деньги» у исполнителей в интересах дела должны появляться не только после выполнения контракта «из прибыли», но и гораздо раньше.

Наконец, длительные контракты, рассчитанные на десятилетия, так или иначе придется разбивать на более короткие кванты – этапы.

Множество других конкретных конструктивных предложений уже было высказано самими исполнителями ГОЗ, которым предстоит работать. Важно, чтобы их услышали лица, принимающие решения.

Тем не менее, на наш взгляд, «кризис оборонного заказа», который сейчас переживает промышленность России, – это только симптом гораздо более серьезной проблемы. Именно ее нам кажется важным сформулировать и обсудить.

Что наиболее важно в масштабных государственных программах – процесс или результат? Ответ кажется очевидным – конечно, результат. Но и предшествующий закон об оборонном заказе, и недавно принятые поправки к нему, которые на данном этапе парализовали значительную часть отечественного ОПК, регламентируют именно процесс выполнения ГОЗ с его финансовой стороны. Эти законы определяют, как будут тратиться деньги. Но даже если деньги будут потрачены идеально, гарантирует ли это желаемый результат? Именно в этом и возникают большие сомнения.

Желаемый результат был сформулирован Президентом РФ в 2012 г. в известной статье «Быть сильными» [14] и был конкретизирован в докладе вице-премьера, курирующего оборонный комплекс, Д.О. Рогозина на конференции «Актуальные вопросы развития оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации» 27.06.2013 [15].

Кратко говоря, оборонный комплекс страны должен снабдить российскую армию перспективными видами оружия, которые позволяли бы обеспечивать защиту страны в противостоянии не только с более слабым противником, но и с равным или более сильным оппонентом.

По мнению Д.О. Рогозина, в 2013 г. Россия не была готова к противостоянию в Арктике, вероятность которого в силу исчерпания углеводородных ресурсов и неравномерности развития ведущих мировых держав достаточно велика. Серьезные угрозы национальной безопасности возникли в киберпространстве. После заявлений Э. Сноудена, подтвердивших оценки специалистов, стало ясно, что США на основе новых информационных технологий смогли сделать «прозрачной» основную часть виртуальной реальности, фиксируя в режиме реального времени контакты миллиарда человек более чем в 60 странах. Наконец, инициатива Барака Обамы обеспечить «ядерный ноль» означает, что США уже имеют в своем распоряжении инструменты обеспечения стратегической стабильности или стратегического превосходства, которые могут прийти на смену ядерному оружию [19].

Однако после постановки задач на политическом уровне естественно конкретизировать их в научном, технологическом, военном, производственном и образовательном пространствах.

Здесь очень важно было бы объективно представлять положение дел, «окна уязвимости» вооруженных сил России и наиболее вероятные действия возможных противников по использованию таких «окон».

Приведем только один пример, касающийся противоминной обороны (ПМО) Военно-морского флота (ВМФ) России. Вот несколько оценок, касающихся положения дел в этой области, появившихся в СМИ [16].

По мнению известного специалиста по подводному оружию Максима Климова, Россия сегодня небоеспособна против современной минной угрозы. Он отмечает «Общее неудовлетворительное состояние минно-тральных сил отечественного ВМФ делает невозможным развертывание российского флота из своих баз…»

В рапорте Главнокомандующему ВМФ адмиралу В.В. Чиркову от 21.11.2014 он указывает: «Настоящую ситуацию с морским подводным оружием (МПО) ВМФ можно коротко охарактеризовать как «корабли (ПЛ) безоружны и беззащитны…»

Планируемые меры («Концепция МПО ВМФ» и т.д.) не только не решают этих острых проблем, но и консервируют огромный разрыв с западными странами (доходящий до 50 лет!) и далее.

Главных причины четыре:

• отсутствие современного научно-технического задела (и комплексных экспериментальных НИР для его получения);
• мизерная и необъективная статистика стрельб как в ходе БП ВМФ, так и испытаний новых образцов, до сих пор не было ни одного реального испытания…;
• сложившиеся в системе ВМФ и МО система фальсификации информации по обстановке с МПО и испытаний (сюда же – заведомые и сознательные «прослабления» в Программах и методиках испытаний), дезинформация руководства и командования о реальном положении дел и масштабах отставания от вероятностного противника;
• сознательные действия (бездействия) лиц (в т.ч. в МО РФ и ВМФ) и ведущих организаций (и их лоббистов) по исключению разработки и принятия на вооружения ВМФ современного МПО…».

Пролистав страницы «Военно-промышленного курьера», «Независимого военного обозрения», «Оборонного заказа», видим, что тревожная ситуация складывается не только с этими вооружениями.

Отчасти такое положение дел связано с общей спецификой оборонного комплекса, с которой сталкиваются и другие страны. Состоит оно в следующем.

• Развитие общества, экономики и технологии приводит к тому, что быстро меняются тип и особенности возможных войн. Поэтому приходится делать «оружие для будущего», исходя из оценок складывающихся тенденций и возникающих угроз, опыта прошлого. И только войны и военные конфликты позволяют судить, не ошиблись ли политики, разработчики, ученые.
• Наличие небольшого количества компаний-разработчиков и производителей оружия (что диктуется, с одной стороны, сложностью военной техники, с другой – высокими барьерами, которые необходимо преодолеть, чтобы выйти на рынок вооружений, с третьей – соображениями секретности). Это создает благоприятную почву для недобросовестной конкуренции, коррупции, других преступлений. Достаточно посмотреть отчеты крупнейших американских компаний в сфере вооружений, которые ежегодно платят штрафы в сотни миллионов долларов за разнообразные нарушения закона.
• Объективное противоречие между интересами компаний, заинтересованных в массовом производстве дорогого и уже освоенного оружия, и вооруженных сил, которым желательно иметь дешевое эффективное оружие, находящиеся на переднем крае науки и техники (это дает шанс, что подобного оружия не окажется у противника). Наглядный пример – противотанковые управляемые ракеты (ПТУРС), которые, будучи в сотни раз дешевле танков, во многом обесценили потенциал последних.
• Системный комплексный характер военной техники. Недостаточно, к примеру, иметь авианосец – нужны еще десятки кораблей, которые будут охранять и обеспечивать его использование.

В России на эти общие особенности накладываются еще несколько.

• Многолетнее недофинансирование отечественного ОПК, которое привело к старению и деградации его технологической и экспериментальной базы, а также к разрушению многих связей в научно-технической сфере.
• Известен тезис Э. Тоффлера: «Способ ведения войны отражает способ создания богатств; а способ борьбы с войной должен отражать способ ведения войны» [17]. Ведущие страны мира в настоящее время в своих экономиках самым активным образом развивают VI технологический уклад [3,4]. Особенно быстро это происходит в оборонном комплексе. Обеспечение национальной безопасности России требует аналогичных действий. Именно так ставит задачу вице-премьер Д.О. Рогозин: «При этом в нынешних условиях санкций нам необходима идеология суперконверсии, чтобы не попасть в ту же ловушку, в которой мы оказались в 1990‑е гг., когда вместо высокотехнологичной продукции на предприятиях ОПК выпускали лопаты и кастрюли. Уже сегодня мы должны решать задачи повышения в разы производительности труда за счет «цифровой» модернизации, прорывных технологий, поиска новых и расширения привычных рынков и воспитания нового поколения конструкторов и ученых, повышения качества научных исследований и образования. Чтобы после 2020 г. предприятия ОПК, а вместе с ними и вся наша промышленность, вышли на шестой технологический уклад, были востребованы, это надо делать уже сейчас.
• Да, сегодня утрачен ряд уникальных производств, да, активная часть основных производственных фондов изношена, но именно поэтому эти основные фонды надо сегодня кардинально менять, используя новейшие технологии, автоматизированные системы управления, возможности государственного стратегического планирования» [18].

Спросим себя, работает ли на решение этой задачи новая редакция закона об оборонном заказе? Ответ очевиден – нет. Не помогают, а мешают решению этой задачи и нынешние пертурбации, происходящие в сфере организации образования и фундаментальной науки [4].

Заметим, что мелочная регламентация действий экономических субъектов процесса, а не результата в мировой практике не давала значимых положительных результатов. Неумение решить проблему по существу приводит к имитации управления, к совершенствованию формы.

Стоит напомнить примеры Южной Кореи и Сингапура, решавших в 1970‑е гг. схожие задачи – форсированную модернизацию экономики страны и укрепление ОПК с выходом в следующий технологический уклад. В этих странах во главу угла ставился результат, а не процесс и повышение уровня образования и науки с их ориентацией на решение наиболее важных для общества задач. Тогда за считанные годы Сеул превратился в первый город мира по числу физиков на душу населения.

В нынешнем ГОЗ около 2000 контрактов. Опыт Южной Кореи учит, что для 2000 юрлиц законы не пишутся. Тем более, нынешние средства финансовой разведки (Росфинмониторинга) позволяют проследить денежные потоки любой крупной компании. Существующая законодательная база более чем достаточна, чтобы разобраться с любым нецелевым расходованием государственных средств в оборонном комплексе.

Каков же смысл нового закона? Ответ дал Александр III. Когда его спросили, кто же правит Россией, он ответил: «Столоначальники». Возможно, некоторым чиновникам подобные законы дают возможность «подстелить соломки» и оправдаться, что «контролировал», «исполнял», «хотел как лучше». Но тот же закон создает огромные препятствия для производственной, инженерной, научной, деятельности в интересах обороны страны.

На наш взгляд, реформы и перемены в этой сфере действительного необходимы.

Поэтому реальная, необходимая инновация должна была бы быть связана с решением задачи проектирования будущего, стратегического прогноза, тех малых точных управляющих воздействий, которые помогли бы изменить к лучшему место России в мировом военно-стратегическом пространстве. Необходимы структуры, которые на научной основе и на высоком уровне решали бы подобные задачи. Подобные мозговые центры есть в США и во многих других странах. Война в Персидском заливе (Ирак, 1991 г.), которую многие эксперты называют «первой кибервойной», планировалась представителями академического и военного сообщества США за 15 лет до ее начала [17]. Исходя из этих планов разрабатывались технологии, создавалось оружие, развивалась тактика его применения. Именно на такой прочной научной основе можно стоить государственную программу вооружений и планировать оборонный заказ. На решение подобных задач на разных уровнях в США работают сотни мозговых центров. Насколько авторам известно, в нашей стране ситуация пока иная, и ее стоило бы изменить.

Другая очевидная инновация – необходимость организации конкуренции в реализации оборонного заказа. В самом деле, достаточно вспомнить, что в годы Великой Отечественной войны работали авиационные конструкторские бюро Туполева, Яковлева, Антонова, Илюшина, Поликарпова и ряда других. Ракетный щит страны создавался в фирмах Королева, Янгеля, Челомея. При этом несколько коллективов конструкторов получали зачастую одно и то же задание. Это происходило не от избытка средств или неумения организовать дело, а для того, чтобы в ходе реальной конкуренции поддерживать и повышать инженерный, научный и технологический уровень разработок и выбирать лучшее из нескольких конкурирующих разработок. Чтобы следовать этому важному принципу в Китае разбили свое космическое агентство на две конкурирующие организации, работающие над многими проектами в параллель.

Точно так же поступают с оборонным заказом в США. Эксперты, изучавшие организацию работ в этой сфере, особое внимание обращают на «возможность параллельного выполнения одних и тех же работ на ранней стадии разработки конкурирующими организациями» [20].

К сожалению, в ходе реформы российской армии и оборонно-промышленного комплекса, исходя из ложно понятой «экономии» и «оптимизации», было сделано прямо противоположное. Множество компаний, работавших в оборонном секторе, были слиты в гигантские холдинги, ставшие монополистами. Были слиты многие военные академии (например, Жуковского и Гагарина и т.д.) и вынесены из Москвы. Многим военным специальностям сейчас учат в одном (1-м!) учебном заведении в стране, что представляется опасным и неразумным. Печальный опыт создания ракеты «Булава», занявшего более 25 лет, показывает большую опасность такого «отраслевого монополизма». К сожалению, это относится и ко многим другим видам вооружений…

Реальной организационной инновацией были бы меры, позволяющие поправить такое положение вещей, крайне опасное для отечественного оборонного комплекса. Как правило, удачно найденное техническое решение многократно окупает дополнительные затраты, которых требует дублирование ряда разработок.

Впрочем, есть область, где организационные инновации еще более важны. Выдающийся математик, механик, организатор науки президент АН СССР академик М.В. Келдыш говорил: «Черепаха обгонит Ахиллеса, если она будет двигаться в правильном направлении, а Ахиллес – в неправильном». Принципиально важно выбрать верное перспективное направление в развитии системы вооружений. Хрестоматийным примером является советский космический и ядерный проекты, роль которых в истории нашей страны трудно переоценить. Важно то, что руководители страны увидели перспективы и поверили ученым и инженерам, которые их продвигали, несмотря на то, что многие коллеги называли этих выдающихся специалистов «фантастами», «прожектерами», «авантюристами». Это означает, что руководство страны имело ряд отличных экспертов в ряде направлений науки и техники, многие из которых работали в Академии наук.

Такая ситуация не является исключением. По воспоминаниям Британского физика и писателя Чарльза Сноу, за несколько лет до Второй мировой войны по инициативе британского премьера был создан комитет, который должен был проанализировать ведущиеся в Британии оборонные проекты и отобрать наиболее важные, способные реально помочь стране в надвигающейся войне. Комитет был невелик (3 человека), но ему удалось отобрать оружие, которое сыграло большую роль в войне – это радиолокация. Локаторы позволили существенно уменьшить ущерб от немецких авиационных налетов.

Вторая принципиальная технология была связана с криптографией. Военное ведомство привлекло к дешифровке немецких кодов выдающегося математика XX в. Алана Тьюринга, до этого занимавшегося прикладными задачами, который добился успеха. Разгадка военно-морского шифра Германии позволила увеличить объем ежемесячно доставляемых грузов на 100 тыс. тонн.

Верный выбор критических технологий и адекватная организация работ дали значимые, наглядные результаты. Военные потери Великобритании во Второй мировой войне оказались меньше, чем в Первой.

Заметим, что стратегическая экспертиза не является уделом узких профессионалов. Есть такая военная шутка: отвечая на вопрос, сколько ему нужно новых танков – сто или двести, настоящий танкист должен отвечать: «Триста!»

Формально экспертные функции по всем научным разработкам, ведущимся в России, независимо от организации, где они выполняются, возложены на Российскую академию наук. Это огромные полномочия. Однако их величина компенсируется невозможностью их исполнять. В отсутствие средств на проведение экспертизы и институтов, которые могли бы привлекаться, чтобы оценить тот или иной научно-технический или социально-экономический проект, как это было, к примеру, в бытность М.В. Келдыша президентом АН СССР, трудно надеяться, что экспертиза будет проводиться всерьез. Кроме того, результаты экспертной деятельности РАН не включены в контур государственного управления, что снижает роль академической экспертизы. Очевидным результатом этого является несогласованность концепций, доктрин, стратегий в различных областях жизнедеятельности, которые принимаются в настоящее время в Российской Федерации.

Есть еще одна сфера, усилия в которой могли бы быстро и существенно улучшить ситуацию с оборонным заказом, – это повышение восприимчивости к инновациям. Военным, в отличие от директоров и коллективов оборонных предприятий обычно нужно не построить данный самолет, сделать микросхему или разработать шифр, а обеспечить возможность решать те или иные военные задачи. Но для этого может быть много способов, и важно, чтобы ученые и инженеры постоянно искали лучшие и найденные решения могли бы быть воплощены в создаваемых вооружениях. Представим себе, что ряд военных задач на основе инноваций, предлагаемых одним человеком или небольшим коллективом, удается решить в 10 или 100 раз дешевле, чем с помощью существующих систем. Может ли быть реализован такой проект в условиях мирного времени вопреки объективным интересам предприятий-монополистов, значительная часть продукции которых может оказаться ненужной? Ответ на этот вопрос и характеризует восприимчивость оборонного комплекса и страны в целом. Пока, судя по судьбе многих конкретных разработок, она недопустимо низка.

В свое время была построена математическая модель, описывающая взаимодействие экономики и образования и науки, на основе которой предлагались сценарии развития страны в зависимости от характеристик взаимодействия этих сфер жизнедеятельности [21]. Было показано, что коэффициент, характеризующий восприимчивость экономики к инновациям, является ключевым для всей системы.

В мире повышению восприимчивости оборонного комплекса к инновациям уделяется очень большое внимание. Один инструмент – открытые конкурсы, ориентированные на поиск лучшего инженерского решения конкретной технической задачи (подобный подход с успехом применялся еще в царской России, на заре XX в.). Другой инструмент – политика реального, а не формального расширения числа исполнителей оборонного заказа с целью повышения конкуренции и поиска лучших возможных участников той или иной кооперации. Хрестоматийный пример – департамент перспективных исследований Министерства обороны США, созданный после советских успехов в космосе для того, чтобы в будущем для американской армии не возникало технических неожиданностей. Его отличительная черта – привлечение перспективных специалистов «со стороны», имеющих альтернативные подходы, открытость и публичность многих конкурсов (что существенно влияет на научную и технологическую среду страны и реализует принцип «высокая планка вместо глухой стенки»), поддержка «сумасшедших проектов», относящихся к следующему, а не к предыдущему технологическому укладу. К сожалению, пока подобным подходом деятельность Фонда перспективных исследований (российского аналога DARPA) не отличается.

В частности, в обзоре организации оборонного заказа США [20] особое внимание обращается на:

• «Открытость информации о функционировании системы оборонного заказа. Так, кроме множества официальных сайтов, существует шесть ведомственных и еще несколько коммерческих журналов, посвященных данной тематике.
• Отсутствие единого документа, определяющего требования к изделию. В ходе разработки выходит последовательность документов, уточняющая характеристики создаваемого изделия, которые не являются догмой и могут изменяться. Неизменным является только документ, задающий требования назначения (основные функции).
• Существование так называемого эволюционного заказа, когда часть составных частей (с незрелыми технологиями) будет создана и установлена (заменена) позже, во время спланированной на этапе разработки модернизации изделия».

Следует обратить внимание еще на один принципиальный момент, связанный с организацией оборонного заказа.

Начиная с XIX в. было понято, что общество и техносфера стали слишком сложными системами для того, чтобы единоличное правление и жесткая иерархическая структура власти обеспечивали их успешное функционирование, не говоря о развитии. Возникла идея разделения властей, концепция сдержек и противовесов, понимание необходимости общественного или иного контроля за деятельностью любой властной структуры, независимой экспертизы.

Забвение этих принципов в какой-либо области чревато многими негативными последствиями, а иногда и деградацией различных сфер жизнедеятельности. Новейшая российская история изобилует примерами, когда контролирующий орган подчиняли структуре, которую он должен был контролировать, и это приводило к самым печальным последствиям.

В полной мере это относится и к оборонному заказу, фактический контроль за которым отсутствует. Много неясного начинается на уровне основных понятий. По утверждению Минобороны России, в ходе выполнения ГОЗ в 2014 г. 61% пришлось на «закупки новой техники и вооружений». Естественно спросить себя, какой смысл вкладывается в термин «новая техника». Это то, что было разработано и создано в последние 5‑10 лет? Это сомнительно – в силу многолетнего хронического недофинансирования НИОКР ОПК трудно надеяться на разработку нового оружия, которое занимает 10‑15 лет. За последние 5 лет, в течение которых изменилась оборонная политика РФ, новые вооружения просто не должны были успеть создать. Но тогда основная часть закупленного – это образцы оружия, разработанные еще в советские времена, то есть 30‑40 лет назад. Стоит ли такое оружие называть «новым», тем самым успокаивая себя?

Затраты в 18% на НИОКР, о которых отчитывается ВПК, также вызывают сомнение. По множеству известных авторам направлений реальные затраты существенно ниже, а в ряде оборонных компаний России затраты на поисковые исследования и серьезную научную исследовательскую работу вообще не предусмотрены… Очевидно, и здесь недопонимание терминологии…

Поэтому назревшие организационные инновации в оборонной сфере связаны с организацией конкретного, по существу, а не формального финансового контроля над исполнением ГОЗ. Этим мог бы всерьез заниматься Совет безопасности или Администрация Президента с привлечением РАН, при наличии полномочий и необходимых ресурсов и учете ее оценки в контуре государственного управления. Чем скорее это будет осознано, тем лучше.

Оборонный заказ слишком важен для нашей страны, чтобы можно было отрезать, не отмерив семь раз. И решать связанные с ним проблемы лучше в годы мира, а не войны.

Математическое приложение

Иногда простые количественные оценки оказываются убедительнее, чем качественный анализ, поэтому приведем их.

Будем рассматривать идеальную ситуацию, соответствующую дополнению к закону о ГОЗ (ФЗ-159).

Пусть контракт выполняет в течение года кооперация, имеющая иерархическую структуру, в которой есть N уровней. Деньги дойдут до исполнителя проекта на n‑м уровне за время t_n с начала рассматриваемого года

где t₀ – время тендера, через которое деньги оказываются у главного исполнителя (в месяцах); t_k,k−1 – время прохождения денег с необходимым оформлением всех документов между исполнителями k‑го и (k−1)‑го иерархических уровней.

Рассмотрим годичный контракт: T = 12 месяцев. Пусть время производственного цикла некоторого исполнителя на k‑м уровне T_k. Пусть τ₀ – время, за которое контракт должен быть закрыт до конца финансового года. Таким образом, рассматриваемый исполнитель успеет выполнить свою работу при условии

T_n > T – t_n – τ      (5)

Взяв реалистичные значения t₀ = 1 мес., τ₀ = 2 мес., t_k,k−1 = ⅔ мес., n = 6, получим T − t_n − τ = 5,7 мес. Другими словами, если T₆ > 6 мес., то исполнитель 6‑го уровня не успеет выполнить работу и заказ будет сорван. Заметим, что в ряде случаев отсутствие работы в течение полугода негативно сказывается на возможностях производителя.

Чем сложнее изделие и чем больше уровней иерархии в кооперации, необходимой для его выпуска, тем более жесткие условия накладывает неравенство (5). Если n = 10 (что, например, характерно для электроники, где n = 10÷12), то на выполнение работы исполнителю нижнего уровня остается всего 3 мес. При n ≥ 14 исполнители нижнего уровня до конца года денег не дождутся и времени на работу у них не останется.

Второе принципиальное ограничение, накладываемое новым механизмом выполнения ГОЗ, связано с тем, что до окончания контракта и получения прибыли можно тратить не более s руб. в месяц, оплачивая услуги компаний, не имеющих спецсчета по данному контракту в соответствующем уполномоченном банке.

Пусть один из исполнителей k‑го уровня привлекает такую компанию для работы, цикл которой занимает τ_M месяцев и которая не может начаться, пока на счетах компании не будет M рублей.

Очевидно, что эта сумма окажется на счету привлекаемой компании через M/s месяцев после того, как она появилась на счету у данного исполнителя (то есть, через t_n + τ₀ мес.). И тогда у привлекаемой компании на работу останется T_n − M/s мес.

Таким образом, подобные компании (а их, вероятно, в выполнении ГОЗ будет участвовать немало) можно привлекать лишь при условии

τ_m > T_n + M/s      (6)

Если, например, M = 40 млн руб., а s = 3 млн руб./мес., то привлечь такую компанию нельзя – она просто не успеет начать работу в течение данного финансового года. Поэтому необходимы разъяснения и подзаконные акты, объясняющие, как следует действовать когда для ряда исполнителей, входящих в кооперацию, привлеченную к выполнению ГОЗ, условия (5) и (6) не выполнены.

Заключение

Проведенные системный анализ и математическое моделирование показали, что реализация Федерального закона от 29.06.2015 №159-ФЗ без необходимой корректировки приведет к тому, что Государственный оборонный заказ в 2016 г. будет выполнен лишь на 50‑60%. Необходимо срочно разрабатывать и принимать подзаконные акты, инструкции и разъяснения государственных органов, позволяющие выйти из сложившейся тупиковой ситуации.

Корректировка данного закона представляется не только необходимой, но и неизбежной, так как он входит в противоречение со многими другими законодательными актами и приводит к ряду логических тупиков. Корректировка должна проводиться в направлении повышения самостоятельности исполнителей оборонзаказа, а не в направлении мелочного регламентирования их деятельности. При этом очень важны были бы экономические инструменты, повышающие рентабельность работы предприятий, выполняющих оборонный заказ.

Необходимо учитывать, что при рассмотрении в качестве субъекта правоотношений не юридического лица, а исполнителя в рамках контракта возникает необходимость в разработке фактически новой нормативной базы – нормативно-методических актов (НМА), затрагивающих весь спектр финансово-хозяйственной деятельности и отчетности. Оценить объем и временные рамки, необходимые на принятия этих НМА, в настоящее время не представляется возможным. Видимо, в зависимости от отраслевой принадлежности, эти изменения будут различны.

Реализация в полном объеме такой схемы организации реализации ГОЗ, по-видимому, может привести к образованию «периметра» исполнителей, осуществляющих исключительно эти работы и не связанных с «внешним» экономическим пространством. Такое разделение – «экономика в экономике» – должно повлечь за собой схлопывание либо внешнего экономического пространства до границ «периметра», либо схлопывание самого периметра (то есть тотальный отказ потенциальных исполнителей от участия в ГОЗ). Оба сценария негативно повлияют на социально-экономическое положение страны и ее безопасность.

Оборонному комплексу России, судя по отечественному и зарубежному опыту, действительно необходимы организационные инновации, направленные на контроль и мониторинг МО РФ и ОПК, проводимые не формально, а по существу, что позволит создать у лиц, принимающих решения, целостную объективную картину происходящего в этой сфере и «короткую обратную связь», позволяющую повысить уровень и эффективность управления в данной области.

Другое принципиальное направление организационных инноваций связано с аналитикой и мониторингом мирового военно-стратегического и научно-технологического пространства, стратегическим прогнозом и независимой экспертизой проектов и программ в этой сфере. Кроме этого, крайне важно было бы повышение открытости и реального развития конкурентных начал в значительной части всего оборонзаказа. Важную роль в экспертизе, прогнозе, мониторинге возрождении военной науки РФ могла бы сыграть Российская академия наук, понимаемая не как клуб известных ученых, а как сообщество организаций, объединяющее ведущие научно-исследовательские институты страны. Именно это позволило бы сформировать и осуществить ГОЗ, в большей степени соответствующий геополитическим задачам и экономическим возможностям России.

 

В заключение, считаем приятным долгом поблагодарить С.А. Попова, А.А. Кочкарова и Д.С. Фаллера за полезные обсуждения и поддержку нашей деятельности, а так же А.В. Подлазова и С.А. Торопыгину за помощь в оформлении работы и Институт стратегий развития в лице его руководителя П.А. Верника и сотрудника В.А. Коршука, убедивших нас в остроте проблем, обсуждаемых в данной работе.

Работа выполнена при поддержке РФФИ (проект 15-06-07926) и РГНФ (проекты №14-02-00490 и №15-03-00404).

Список сокращений

АН СССР – Академия наук СССР

ВКС – Военно-космические силы

ВМФ – Военно-морской флот России

ВПК – Военно-промышленный комплекс Российской Федерации

ГПВ – Государственная программа вооружений

ГОЗ – Государственный оборонный заказ

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации

ДЗО – Дочернее зависимое общество

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

МО РФ – Министерство обороны Российской Федерации

МПО – Морское подводное оружие

НИОКР – Научные исследования и опытно-конструкторские работы

НЦУОГ – Национальный центр управления обороной государства

НМА – Нормативно-методический акт

ОПК – Оборонно-промышленный комплекс

ПЛ – Подводная лодка

ПМО – Противоминная оборона

ПТУРС – Противотанковый управляемые реактивный снаряд

РАН – Российская академия наук

СМИ – Средства массовой информации

ФАС – Федеральная антимонопольная служба

ФАНО – Федеральное агентство научных организаций

ФЗ – Федеральный закон

Литература

1. Минобороны сообщило о выполнении ГОЗ-2015 на 98%. ↑

2. Кудияров С. «Оборонка по-новому»// Эксперт. 2015, №37, с.7-13. ↑

3. Малинецкий Г. Г. «Чтоб сказку сделать былью… Высокие технологии – путь России в будущее.» Изд. 3-е. –М.:ЛЕНАНД, 2015. – 224с. (Синергетика: от прошлого к будущему №58. Будущая Россия. №17). ↑

4. Иванов В. В., Малинецкий Г. Г. «Россия: XXI век. Стратегия прорыва: Технологии. Образование. Наука.» М.: ЛЕНАНД, 2016. – 304с. (Будущая Россия №26). ↑

5. Анцупов А. Я. «Стратегическое управление» Изд.3-е., М.: ТЕХНОСФЕРА, 2015. – 344с. ↑

6. «DARRA и наука Третьего рейха: оборонные исследования США и Германии»/ Под. общ. ред. А. Е. Суворова, М.:ТЕХНОСФЕРА, 2015 – 208с. ↑

7. Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 29.12.2012 №275-ФЗ. ↑

8. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон о государственном оборонном заказе и отдельные государственные акты Российской Федерации» от 29.06.2015 №159-ФЗ. ↑

9. Зенюк Д. С., Малинецкий Г. Г, Фаллер Д. С. «Имитационная модель коррупции в иерархических системах» // «Компьютерные исследования и моделирование» 2014, т.6, №2, с. 321-329. ↑

10. Марьина Е. «Оборонка зависла на спецсчетах» // «Новость бизнеса» 19.02.2016. ↑

11. «Бунт в оборонке на региональном уровне»// «Независимое военное обозрение. Интернет-версия» 26.02.2016. ↑

12. Егорова М. А. «Коммерческое право: учебник для вузов» М.: РАНХиГС при Президенте РФ, Статут, 2013. 640 с. ↑

13. ООО «Научно-исследовательский центр оборонно-промышленного комплекса». Нормативно-правовое регулирование ценообразования на продукцию военного (оборонного) назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу. (Современный взгляд, оценки экспертов, комментарии специалистов). Том 1. Тула: Гриф и К, 2014. – 224 с. ↑

14. Путин В. В. «Быть сильными: Гарантии национальной безопасности для России»// «Российская газета» – Столичный выпуск №5708(35) 20.02.2012. ↑

15. Текст выступления Дмитрия Рогозина на пресс-конференции в «РГ» 28.06.2013. ↑

16. Климов М. «Мы стоим на пороге очередной «Цусимы»»// Военное обозрение. 5 марта 2016. ↑

17. Тоффлер Э., Тоффлер Х. «Война и антивойна: что такое война и как с ней бороться. Как выжить на рассвете XXI века» – М.: АСТ: Транзиткнига, 2005. – 421с. – (Philisophy) ↑

18. Рогозин Д. О. «Рост производительности труда – главный фактор устойчивого развития России после 2020»// «Национальная оборона» январь 2016, №1. ↑

19. Аладьин В., Ковалёв В., Малков С., Малинецкий Г. «Пределы сокращения» (доклад Российскому интеллектуальному клубу)/ Отв. ред. О. А. Платонов. – М.: Институт русской цивилизации, 2013. – 496 с. ↑

20. Артеменко В. Б., Безденежных С. И. «Обзор системы оборонного заказа МО США»// «Вооружение и экономика», 2014, №1(26). ↑

21. Капица С. П., Курдюмов С. П., Малинецкий Г. Г. «Синергетика и прогнозы будущего»/ 2-е изд. – М.: Эдиториал УРСС, 2001, – 288 с. ↑